作者：孙 磊、诸葛辰辉、葛思聪

一 众议院《2022年美国竞争法案》内容梳理

2022年2月4日，美国众议院以222票赞成、210票反对通过了《2022年美国创造制造业机会和技术卓越与经济实力法》，简称为《2022年美国竞争法案》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology and Science Act of 2022，“America COMPETES Act of 2022”）。该法案是一项“大胆而又全面”的一揽子提案。内容囊括了此前多项议案，共十二编：

Ø Division A《为芯片生产创造有益的激励措施（CHIPS）资金》

Ø Division B《研究与创新》

Ø Division C《能源与商业》

Ø Division D《外交事务委员会》

Ø Division E《监督与改革委员会》

Ø Division F《国土安全委员会》

Ø Division G《金融服务委员会》

Ø Division H《自然资源委员会》

Ø Division I《司法委员会》

Ø Division J《教育和劳工委员会》

Ø Division K《与贸易有关的事项》

Ø Division L《运输和基础设施委员会》

该法案旨在加强美国重点产业的竞争力，主要涉及以下内容：

1. 为美国“芯片法案”提供资金

为美国“芯片法案”（CHIPS Act）的研发项目提供520亿美元拨款及补贴，鼓励并刺激加大个人投资，从而继续保持美国在半导体制造领域的全球领先地位，并致力于解决供应链中断问题，并确保更多半导体产品能够在美国国内进行生产。

2. 加强供应链和美国制造业

投资450亿美元改善美国国内的供应链，通过防止中间产品短缺，确保更多的重要中间部件和产品能够在美国进行生产制造，以加强和保障美国国家经济安全。

3. 推进美国科学研究、技术与创新卓越

在创新和科学研究的各个方面加大投资力度。例如，该法案投资5亿美元用于量子网络基础设施的创新。其他研究投资将用于推动下一代储能、太阳能、氢能等领域的发展，从而带来突破性的发现。

4. 通过发展经济、外交、人权等方面确保美国的全球竞争力和领导地位

进一步巩固美国在全球的领导地位，包括加强对外投资合作及修复和维护与国际盟友的伙伴关系，捍卫美国价值观，扩大在外交领域和维护人权方面的投资水平。

二 与贸易救济相关章节的立法过程

《2022年美国竞争法案》第十一编第二章（Division K Title II）“IMPROVEMENTS TO TRADE REMEDIES LAWS”是与贸易救济立法相关的内容。其内容与之前参众两院针对贸易有关的立法提案大体相同，并针对美国商务部（Department of Commerce, “DOC”）在2021年9月20日在联邦纪事（Federal Register, “FR”）上公布的反倾销和反补贴规则（CFR § 351）修订有所补充。

 Ø 参议院提案及与本次法案之比较：

v S.1187 - Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act 2021

2021年4月15日，美国俄亥俄州共和党籍参议员Rob Portman和民主党籍参议员Sherrod Brown在第117届国会第一次会议提出了该法案的参议院版本，即《消除全球市场扭曲保护美国就业法》（Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act），目前该提案目前尚未在参议院通过。

 此前，大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队曾对此法案进行过梳理分析（《美国<抗扭曲稳就业法>最新立法动向和分析》）。该法案旨在规制以下五类贸易救济措施规避行为：第一，美国实施对外贸易救济调查及征税后，被调查国通过向第三国转移产能，规避征税措施；第二，通过实施跨境投资和经贸合作的国家战略，实施跨境补贴，输出市场扭曲；第三，通过对涉案产品进行微小改变或者后续开发等方式，规避贸易救济征税措施；第四，通过非居民进口商身份，逃避美国对外贸易救济征税；第五，通过实施币值低估，获得不正当贸易竞争利益。

         v S.1260 - United States Innovation and Competition Act of 2021

2021年6月8日，美国参议院以68比32票通过了《2021美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021，以下简称“USICA 2021”）。

值得注意的是，USICA 2021在参议院罕见地展现了两党合作，该版本是一个两党妥协的产物。民主党急于在参议院通过法案，共和党也需要尽可能多地让法案纳入自己的提案，让自己的主张变成法律。因此，在两党拉锯过程中，民主党为了让法案获得共和党议员的投票支持，不断添加修正案。就众议院版本而言，由于众议院民主党席位领先，民主党有机会再一次对法案进行修订。在批准《竞争法案》之前，众议院纳入了200多个修正案，绝大多数来自民主党，剩余少数来自两党或共和党。

本次《2022年美国竞争法案》被视为众议院对参议院USICA2021的回应。两个版本在核心提案上存在大量共同之处，例如提高在科学、研究和创新方面的竞争力，确立新的国家科学基金会部门以及在全国各地建立区域创新中心等。此外，两个版本都直接拨款用于半导体生产和研发计划，并且都包含与贸易政策和外交关系有关的条款。

当然，两个版本的法案也存在分歧，包括有争议的贸易和外交政策问题、移民规定以及具体的科学政策问题，如研究安全措施和扩大研发资金奖励地域分配的机制等。拜登政府在此前已多次敦促美国国会尽快就该法案内容取得共识。议员们将很快召开参众两院协商会议就折中版本进行商议，从而使得法案获得足够支持并在两院通过。

Ø 众议院提案及与相关法案之比较：

v H.R.6121 - Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act of 2021

2021年12月2日，美国阿拉巴马州民主党众议员Terri Sewell和俄亥俄州共和党众议员Bill Johnson在众议院提出该草案（H.R.6121 - Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act 2021），并提交给众议院筹款委员会下属贸易委员会讨论。该法案的名称与此前2021年4月15日参议员提交版本相同。Terri Sewell将该法案称为“创造公平竞争环境法案2.0（Level the Playing Field Act 2.0）”，并表明该法案旨在打击中国的许多不公平贸易行为。

相比较提交参议院审议的版本，提交众议院审议的法案在内容上大致相同，但是部分条文有所变化，且增加了第五章“防止逃税”（“TITLE V-PREVENTING DUTY EVASION” ）。该法案得到了美国钢铁协会（AISI）、美国钢铁工人联合会和阿拉巴马州钢铁制造商的大力支持。但截至目前，该法案也一直没有在众议院得以通过。

v H.R.4521 - America COMPETES Act of 2022

2022年2月4日，众议院本次最新通过的《2022年美国竞争法案》，其中第十一编第二章（Division K Title II）“IMPROVEMENTS TO TRADE REMEDIES LAWS”涉及贸易有关事项，其内容与上述2021年12月2日提案的“创造公平竞争环境法案2.0”完全一致。

尽管根据美国媒体的最新报道，刚刚在众议院通过的本次《2022年美国竞争法案》可能还将面临来自众议院共和党人和参议院的挑战。但我们判断该法案还是有很大可能以某种妥协的形式获得通过，因为该法案已经得到白宫的全力支持，而且其中有关“贸易救济措施”的相关条款也获得了来自参、众两院的两党的一致认可。因此，即使最终《2022年美国竞争法案》不能全盘通过并生效，其有关贸易救济条款也很可能以其他形式或者作为另一项法案被单独颁布施行。

三 与贸易救济相关章节的内容分析

1. 特殊市场状况中的成本项目调整及低于成本测试

Section 102104：低于成本测试中PMS的适用

本法案中，授权DOC在市场经济国家调查中进行低于成本测试中，适用特殊市场状况（Particular Market Situation, “PMS”）对应诉企业的成本要素进行价格调整。本法案通过立法修正，推翻了此前美国国际贸易法院（Court of Intentional Trade, “CIT”）和美国联邦巡回上诉法院（Court of Appeals for the Federal Circuit, “CAFC”）有利于应诉方的判例裁决。之前CIT和CAFC的裁决中，认定DOC不能在进行销售低于成本测试中进行PMS调整。 但本次法案，通过立法授权DOC在认定存在PMS情况下在低于成本测试中进行生产要素的价格调整。

此外，需要注意的是，之前提交参议院审议的相关法案中规定本条可追溯适用至2015年6月29日及之后立案的反倾销原审和复审案件，以及所有在法案施行时尚未做出最终裁决的CIT或CAFC案件。但是本次众议院通过的《2022年美国竞争法案》中规定，所有的贸易条款均只能追溯至：（1）所有在法案施正式生效后立案的原审和复审调查案件，以及（2）本法案正式生效之前已经启动，但在生效之前45天之内做出初裁裁决的反倾销或反补贴原审和复审调查。

Section 102105：设立用以计算生产成本和核定正常价值的特殊规则，以解决成本扭曲问题

目前，美国法律并未规定DOC在市场经济国别调查中何种情况下，可以拒绝采纳应诉企业生产要素的采购成本价格。而在本法案中明确规定了，DOC可以在特定情形下，认定应诉企业的该原材料采购价格，不属于一般贸易过程的正常成本价格，并且在没有其他可用交易金额的情况下，可以根据可获得的替代价格数据核定正常价值，适用情形包括：

1) 从非市场经济国家的非关联个人或企业获得有关生产要素成本；

2) 从任何非关联的接受补贴的生产商、出口商或供应商获得的有关生产要素成本；

3) 从任何非关联生产商、出口商或供应获得的以低于正常市场价值的价格采购生产要素；

4) 从政府和公共机构获得生产要素成本；

5) 一国的政府部门或公共机构，在出口国或任何其他国家占据某一种生产要素相当大的份额的情况下。

2. 进口商（居民和非居民进口商）

Section 102202：进口商或其他方提供证明文件的要求

本法案授权DOC和美国海关（Customs and Border Protection，“CBP”）可以要求进口商在进口外国商品时提供证明文件（Certification），证明进口商品不受反倾销或反补贴税令约束，并在生产和加工产品过程中使用的原材料也不受反倾销或反补贴税令约束。如果进口商不能按要求提交证明文件，或证明文件存在任何虚假、误导性或欺诈性陈述，可能导致CBP暂停清关并要求缴纳相当于反倾销/反补贴保证金的数额，并处以其他惩罚措施。

但是，这一条款仍然存在许多尚未明确的问题：

1) 目前的法案没有对上述条款的适用条件进行具体说明，似乎给予了DOC和CBP过大的自由裁量权。在某些情况下，进口商可能不知道其供应商在生产商品时使用的原材料是否受反倾销或反补贴税令约束；

2) “受反倾销或反补贴税令约束的原材料”的含义尚不清楚，在传统的实质性转变规则下，前述标准如何适用也不明确。例如，进口商在不涉及对实施管材产品反倾销或反补贴税令的国家进口在该国生产的管材，但是供应商使用了受双反税令约束的国家原产的热轧钢作为原材料。在这种情况下，前述条款应当如何适用尚不明确；

3) 在反倾销或反补贴调查或EAPA调查中，海关或申请方将如何利用这一规定进行不当行为的举证也未明确规定。

Section 102204：适用于非居民进口商的资产要求

本节规定作为非居民进口商必须在美国国内拥有足够的资产，以确保其有能力支付可能被追索的相应税款，以及在进口商违约情况下使CBP切实可行地追缴相应税款。法案授权海关对非居民进口商应当拥有的资产金额进行计算，该计算将在商品的申报完税价格基础上附加所有关税、费用、利息、税费或其他可能适用的最高双反税率。

该条款适用的例外情形是（1）非居民进口商是海关贸易合作反恐计划（CTPAT）已验证的二级或三级参与方（validated Tier 2 or Tier 3 participant），或者（2）海关在审查进口商提供的认证信息（“certified information”）后，确信其有同等能力征收可能适用于进口商品的所有关税。目前，第二种例外情况如何适用以及海关将采纳哪些“认证信息”还没有完全明确，但是法案要求海关在90天内为非居民进口商新资产要求制定相应的程序。

3. Sections 102001-102003：惯案调查

第102001-102003节授权商务部和ITC启动惯案调查。惯案调查是指两类反倾销和反补贴税调查。第一类是同时调查，即对正在针对某一国家进行双反调查的产品，来自其他国家的相同产品发起反倾销或反补贴税调查。第二类是指近期完成的调查，即对过去两年内的曾经针对某一国家调查的产品，对于来自其他国家的该产品进行双反调查。

但是法案的内容将使国内产业在对同一产品做出肯定性初裁后或肯定性终裁后不久，对不受初始案件调查的另一个国家提出申请将变得更加容易。由于该法案规定只有申请方可以申请初裁和终裁裁决延期，并且很多在过去调查中确定的事实可以在惯案调查中直接援引，所以惯案调查的时限应当更短。

美国发起对华反倾销、反补贴调查后，考虑到非市场经济方法等规则和政策因素，中国企业越来越多地采取开发替代产品，或者实施对外转移投资等方式，躲避美国的对华贸易救济征税。上述条款一旦生效，中国企业通过转移投资或者开发替代产品的应对模式将遇到极大挑战。

4. Section 102101: 跨境补贴

“一带一路”国家战略和RCEP自贸协定的背景下，中国企业在更加便利地实施全球区域经营布局的同时，也获得了应对包括美国在内的外国贸易救济措施的抓手。

根据目前的反补贴立法，由于商务部在调查中仅关注涉案产品生产的国家，所以一国政府向另一个国家的涉案企业提供的补贴不属于可救济的补贴。但是，第102101节将授权DOC考虑并处理由其他政府向被调查国家境内企业提供的补贴。这将使DOC能够确保反补贴税法适用于政府支持在其领土内组织或总部设在其境内的公司进行海外生产的情况。例如，它将允许商务部确保反补贴税法适用于中国“一带一路”倡议下由中国政府补贴的中国境外的中国公司。

此外，如果该节规定生效，外国企业进口中国原产的原材料也可能被美国认定为享受跨国补贴。这种情况下，外国企业采用中国原材料的经营决策将会更加困难，进口中国材料进行产品生产的商业模式将会受到严重挑战，从而导致中国产品在全球产业链中的地位下降。

根据大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队此前对美国上游补贴规则和判例的梳理，跨境补贴和上游补贴规则同时适用，将使美方获得进一步精准打击中国产业在全球供应链中的结构行地位。

5. Section 102301-102302: 币值低估

第102301-102302节规定将使商务部对币值低估进行调查，并对获益计算方式进行规定。2020年2月4日，美国商务部通过增补行政法规的方式，建立了币值低估补贴项目的专向性、基准汇率以及补贴获利计算规则。本法案的价值在于填补币值低估补贴规则的法律依据，也就是在美国国会立法层面上，授予DOC终极执法权。

值得关注的是，美国国会从1985年开始曾经19次推动币值低估立法，但由于汇率形成机制本身的复杂性，以及汇率作为宏观经济指标，对微观贸易的影响难以量化评估等因素，均未最终成案。

6. Section 102103: 出口价格中的退税调整

在反倾销调查中，DOC必须确定出口价格及核定正常价值。根据现行贸易救济法，商务部须按照出口国已退税或未予征收的关税额度调整并提高涉案产品出口价格，这被称为关税退税。本法案规定DOC仅在生产成本和核定正常价值中涵盖退税时方可计算退税的具体金额。

我们必须明确该节规定的出口价格退税调整规则，并非中国企业日常获得的出口增值税退税。两者的差异体现在：

1) 该节所调整的出口退税指的是进口原材料的关税；中国企业获得出口退税是原材料采购中发生的进项增值税；

2) 增值税为价外税，不计入生产成本；关税属于原材料采购成本，计入生产成本;

3) 出口增值税退税不属于出口价格调整项目；

4) 在存在出口增值税征退税差情况下，不予减征和抵扣税额作为减项调整出口价格，或者作为增项调整正常价值，趋势上提高倾销幅度；

5) 该节规定的进口原材料关税退税是出口价格的增项调整，趋势上降低倾销幅度；

该节把进口原材料关税退税调增出口价格的幅度，限制在涉案产品成本中所含进口原材料退税内，削弱了进口原材料关税退税调低倾销幅度的能力。

7. Section 102201: 美国商务部反规避调查程序

本节整合了DOC在反规避调查中的实践做法和2021年生效的反规避调查规则的修订。包括启动反规避调查、做出初裁和终裁裁决、命令暂停清关和收取保证金的截止日期，并允许DOC在其认为必要的情况下对反规避调查立案前进口的涉案产品追溯征税。

8. Sections 102401-102403：对反逃税调查相关的修改

第102401-102403节将（1）禁止当事方向美国海关提出抗议，质疑美国海关做出的逃税决定（2）授权美国海关调查逃避保障措施的行为（现行的EAPA仅允许调查规避反倾销/反倾销税的行为），以及（3）授权美国海关设立行政保护令（APO）制度，使得涉案企业代理律师能够了解并查询案件其他参与方的保密信息。

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